基金会问题频出谁来监管成难题

法制日报2008年1月13日文章

法制网记者 李明思

最近，慈善行业焦点关注李连杰的“壹基金”，因曝出好友经纪人王念祖以此名义诈欺钱财，被推上了风口浪尖，事情缘于王私自与深圳一家文化公司以合作举办慈善演唱会，先后骗走佣金、机票、食宿等在内共20万元人民币后逃之夭夭，虽然李连杰在声明中表示：“我在台湾没有经纪人与代理人。”但舆论并没有善罢甘休，公众的议论质疑也在进一步升级。

中国慈善事业有了明星的热心参与变得更加繁盛，在去年大热的“嫣然天使基金”某一晚宴上，筹款就超过2000万元人民币，创下了国内以个人名义设立基金组织单次筹款额的新高，不过，背后的不和谐音符却总是响起，有人在媒体中曝料称李亚鹏把资金当作自家保险柜的款项一样想要就拿，这将矛头引向了“嫣然天使基金”所属的中国红十字基金会，无奈之下该基金会只能将财务收支公开，以平息这场风波。

中国人民大学公共管理学院NPO研究所所长康晓光教授认为，基金会并不是“天使”，慈善机构是人们心中的绿洲，当然会以道德的标准来要求基金会，这也是人们为什么一直关注此类话题的原因。

近些年来，蓬勃发展起来的基金会事业，正在以一种慈善的形象走进人们的日常生活，截至2007年底，民政部登记的境外基金会代表机构已达到11家。中国慈善排行榜办公室的工作人员年初就在忙碌，“2008中国慈善排行榜”的数据统计工作是一项大的工程。中国红十字基金会开始首次公布年度财务收支情况，这似乎都预示着中国基金会正以大踏步的速度向前，但在这背后，中国基金会的普遍现状如何？基金与基金会法律至今面临怎样的缺口？

　　基金会畸形发展现状

2004年是中国基金会的转折年，中国社会科学院社会所社会政策研究中心副主任杨团称这一年具有“划时代意义”。国务院在这一年公布了《基金会管理条例》，明确将基金会分为公募基金会和非公募基金会两大类，这意味着非公募基金会终于可以名正言顺地与公募基金会平起平坐。

以前，社会公益的捐赠多被政府吸纳，一些民间组织难以得到本土资源，转而把目光投向海外，长此以往容易形成依附关系。而非公募基金会并不从属政府系统，它们可以给民间组织提供本土支持。截至到2006年年底，全国基金会数量为1144个，其中非公募基金349家，而在民政部注册的不过29家。与此同时，非公募基金会明显呈现地区发展的不平衡，北京、上海、江苏、福建等经济发达地区非公募基金会的数量已经超过了公募基金会，而贵州、云南、西藏等5个偏远省区至今还没有非公募基金会。

康晓光强调，我国基金会分为面向公众募捐的基金会和不得面向公众募捐的基金会。非公募基金会通常由企业、个人或其他社会组织成立，可以以企业或者个人名义命名，如要在民政部登记，非公募基金会原始基金要超过2000万元，我们看到的“嫣然天使基金”并不是基金会，具有法人资格，只是基金会下设的一个基金，李连杰的“壹基金”公开合作单位是中国红十字会总会，此种冠名不过是为了名人效应、筹款方便，严格意义上来说，基金必须是定向的个人投资，是不能向公众募集善款的。

我国的民间基金会也并不完全同于发达国家的民间基金会。因为在我国，只要涉及对基金会的管理就都要与政府有一定的关系，例如一定要具有业务主管单位等。所以，我国的“民间基金会”指的是主要依靠民间捐资建立及运行，并按照民主方式实行内部管理的基金会，这些基金会较少直接受到官方的干预，所以《条例》虽然允许企业和个人设立自己的基金会，但前提是必须找到业务主管部门。恰恰是这一条，让很多非公募基金会“难产”。

中国公益法律网法律总监梁枫在接受本报记者采访时认为，中国民间组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理，也就是说，如果要成立基金会，必须找到一个主管部门才有资格在民政部门登记。但是，很多公益相关领域没有对应的专门的政府管理机构；有些可以找到对应部门，但出于利益或者是责任的考虑，很多政府部门态度保守，这些都使得基金会寻找主管单位的难度加大，这也是非公募基金会发展受限的原因之一。

一家打算申请非公募基金会的企业负责人，他拿着没有盖章的文件，颓然坐在椅子上，对记者大倒苦水：“我现在是在做慈善，但是没有想到太复杂了，很困难，挂靠单位太不好找了，有这个资质的政府部门、半政府部门都寥寥无几，现在我的心也凉了。”

民政部国家民间组织管理局副局长杨岳说：“近些年来，越来越多的企业包括民营企业投身慈善活动，但是通过基金会形式参与慈善事业还是处于观望阶段。”虽然是这样，就在2006年，广州香江集团总裁翟美卿成立了“香江社会救助基金会”，成为全国私人基金会的“001”号，圆了自己长达十年的慈善梦，李嘉诚承诺未来将把1/3的个人财产捐给李嘉诚基金，以其约1500亿港元的财产计算，基金将增至约500亿港元，这将是全球华人私人基金会中金额最高的一个，奥康集团董事长王振滔则成立了第二家民企公益基金会。

梁枫认为，非公募基金会的决策层和管理层往往来自商业领域，基于商业经验，推出的公益项目要注重实效，保障受助人能得到最大程度的实惠，但是民众对于此些操作并不熟悉，从而使得企业和个人担心他们所捐出的钱能否及时真正用到其所捐赠的项目上。这几年，企业家的慈善意愿并非都能顺利达成，很多企业或个人不愿意通过中间机构捐款，而是直接捐款受益人，这与慈善组织存在的效率和诚信问题是大有关系的。尤其是在公共信用方面，并没有获得大众认同。

　　基金会绕不过的黑幕

李连杰承认自己有些揣测与不安，在《中国民间企业慈善的五个样本》一文中，他袒露说：“中国的慈善不够公正、不够透明、不够清晰，钱是否真的到了那些有需要的人手上？我捐的钱你们到底真的有没有用到那里，还是说在这个过程当中消耗掉了，还是说你们吃掉了贪污了请客了？这也牵涉到你有没有回馈给受助人资讯。之前你告诉我你的目标，之后你还得告诉我结果是什么，我明年才有机会继续认同你的理念。”

当然，他在前车之鉴面前，教训应该好好记取，2005年，某青少年基金会因涉嫌挪用捐款闹得沸沸扬扬。2006年，国家体育总局因在2000年～2006年间总计擅自挪用2787万元彩票公益金投资股票而被国家审计署查处，2007年，牙防基金会的丑闻更让公益基金蒙羞。

梁枫十分了解“壹基金”与“嫣然天使基金”的运作情况。他称，李连杰做过很多的尝试，曾去有关部门申请基金会，但是手续繁琐，不予批准，他只得选择了信任中国红十字会总会，信任需要建立在他寻求良好的管理模式上，由于在中国香港和美国他都拥有自己的慈善基金，也考察过很多国家的慈善生态环境，中国内地的基金会，他选择三个月公布一次财政状况，中国内地的慈善让他创造性的带来了“游戏规则”，互助性、监督性和半政府部门公开合作、注重法律咨询和市场调查、丰富的筹款渠道和营销手段等。记者获悉，民政部正在对全国性的基金会进行星级评估，康晓光认为这种评估的初始动机非常好，但实际的效果怎么样，还有待观察。但有一点是肯定的，基金会在发展中存在大量的问题，这些问题如果不解决，会影响到进一步的发展。

“现在CCTV接受公众募捐，已经筹集了4000多万元，但一定要公正透明。《公共事业捐赠法》第二十二条规定，受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”康晓光说。

去年，一度沸沸扬扬的中国关心下一代健康体育基金会事件，同样让人费解，该基金会2005年度工作报告显示，其当年接受的捐赠款仅为8208元。这一数据受到了浙大博康生物科技公司负责人蔡晓的质疑，因为仅该公司当年便向基金会捐赠了10万元。基金会则辩称，这是该公司向基金会缴纳的管理费，不属于慈善捐赠，尽管该基金会声称2005年只收到8208元捐款，但实际流入该基金会的现金却有62万多元，这一事件让网民掀起一阵讨伐。

一位知情人士透露说，我国主流慈善机构都由行政主导，官本位色彩浓厚，根本没有向大家公开花钱“隐私”的习惯。

他还透露，一部分基金会的财务管理混乱，为某些基金会工作人员挪用、私分捐赠收入提供了机会，有些艺术基金会在基金运作和使用、内部决策、财务会计制度等方面不同程度地存在问题，背离了章程订立的公益使命，完全成为敛财工具。

另一方面，许多基金会是作为政府部门下设的事业单位存在的，所以其成员往往以从国家机关岗位上退下来的员工为主，有些年龄偏大、学历偏低，而且职业的专业性也多半不强，基金会职工队伍中行政化倾向普遍较强。

中国设在民政部下的民间组织管理局主要承担监督管理职责，但这种“二级局”自身难以协调与其他政府部门之间的关系，加上部门利益导致相互推诿扯皮，使得现行体制做不到对基金会进行有效监督管理。

梁枫说：“现在基金会都是主管单位审计，属于既当裁判员又当运动员，大多‘年检’都能顺利过关。很多至今颇具影响力的公募基金会，都脱胎于政府部委。”

　　欠缺独立基金与相关法律

通过公益慈善立法促进社会公益事业的发展是业界人士的一致共识。英国的《慈善法》有四百多年的历史，并且还在进一步修改完善。我国尚无系统的公益组织法，仅有的《公益事业捐赠法》还难于执行，社团等相关法规也亟待修改完善。

长期以来，国家有关部门实际上并没有也不能完全按照社团的方式来对基金会进行登记、管理。但是，将基金会定为“非营利性法人”，在避免了原来由于对基金会的法人地位定位不准而导致的一系列问题的同时，也带来了一些新的问题。由于我国《民法通则》规定的四种法人形式中没有“非营利性法人”，所以，至少在我国民法典修改以前它作为一个正式的名称是没有强有力的法律依据的。

“中国没有独立的基金与基金会的法律，基金会相关的法律制度的层次不高。目前我国尚未建立专门用来规范基金会的人大立法，基金会的劳动人事、税收优惠、财会制度等，在没有相关的配套措施出台之前，实践中还只能按照原来社会团体的做法。”梁枫说。