湛中乐：落实二孩政策地方修法越拖越不利

【背景】10月29日，中共十八届五中全会提出，在“坚持计划生育的基本国策”的前提下，为完善人口发展战略，“将全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”这标志着继2013年11月十八届三中全会通过“单独二孩”政策之后，计生政策全面进入“二孩”时代。

近年来，人口问题日益严峻，虽然放开单独二孩，但统计发现，适龄妇女的生育意愿并不强，也未达到卫计委的预期。所以，全面放开二孩成为各方期待。但如今，中央政策的通过并不意味着全面二孩就能够立刻在各地实施，政策的转化还需要一系列过程。

那么，从中央确定全面二孩到地方具体铺开，还需哪些步骤？在这一过渡期又该如何操作？

近年来一直关注计生政策的北京大学法学院教授湛中乐表示，各省市根据全面二孩政策进行修法，是关键一步。因为，《人口与计划生育法》只是对计生政策做了较为原则的规定，具体的实施办法，仍需各省市根据计生法的要求，由各地人民代表大会或者常委会制定。所以，“地方修法是最重大的，首当其冲的是如何与政策衔接。”

《人口与计划生育法》是2001年通过的，第十八条规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。” 2013年提出单独二孩政策后，各省市在修改条例过程中就加入了“夫妻一方为独生子女，并且只有一个子女的”，经过批准，可以生育第二个子女。

修法一般并非由人大直接主导。根据“单独二孩”的操作过程，十八届三中全会确定政策之后，当年12月国务院向全国人大常委会提交了相关议案，经全国人大常委会通过，并以中共中央、国务院名义印发《关于调整完善生育政策的意见》。

该《意见》要求，由“各省(自治区、直辖市)人民政府在全面评估当地人口形势、计划生育工作基础及政策实施风险的情况下，制定单独两孩政策实施方案，”并且，需要“报国务院主管部门备案，”而后，“由省级人民代表大会或其常委会修订地方性法规或作出规定。”

从全面二孩政策提出到地方修法落地，这一过程大概会用多长时间才能完成，各地也未必完全一致。湛中乐表示，“应该抓紧修改，尽可能快，因为越拖越不利。”

而在过渡期内，湛中乐认为，在地方修法完成之前，一般还是要按照原来法规行事。至于在执法中对于社会抚养费等问题，“要不要征，按什么标准，是否可以考虑减或免，则是执法中可以具体考量的事情。”在“单独二孩”实施过程中，各省市对于在过渡期内的违法生育，处理也不完全一样。根据媒体统计，天津、北京等17个省市仍按规定进行罚款，也有的省份未做罚款，补办《生育证》即可。

另外，与执法相关，“因为违反生育法规而导致的社会抚养费征收，或者被开除公职等问题，可能同时带来司法问题，也是司法要面临的。”湛中乐表示，任何一项重大的公共政策或政治决策所带来的立法改变以及执法、司法等问题，也都会存在于全面放开二孩政策的调整。

多年来，包括湛中乐在内的不少学者也在积极呼吁修改《人口与计划生育法》。随着全面二孩政策的落实，计生法的具体条款需不需要修改？湛中乐表示，现在允许全面二胎，今后是否会将现在的“提倡一孩”，相应转变为“提倡二孩”，都是有可能的。

全面放开二孩还可能会带来社会抚养费征收等一系列问题的改变。2014年11月，国务院法制办发布《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》，希望将原来的《办法》上升为《条例》。包括对地方计生部门的影响，湛中乐认为它们应该尽快转变工作思路和工作方式，“由过去对违生的监管变为计生服务。”

对于实施多年的计划生育“一票否决制”，近年来包括全国政协委员王名在内的诸多人士，也在不断呼吁取消。全面放开二孩是否意味着也将会有所松动，湛中乐表示，一票否决制应该取消，不过，“未必短时间内就会取消，可能会有一些变化。”

“现在一定要回到《人口与计划生育法》，转变理念，以人为本，保护生育权，将重心转到服务上，不能再把人当成负担。”湛中乐说。