深度分析：谁该为瑞海物流的安全监管负责？

【《财经》记者 肖辉龙 高胜科/文】8月20日上午，中共中央政治局常务委员会召开会议，专题听取国务院工作组关于天津港“8•12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故抢险救援和应急处置情况汇报。

会议要求，国务院事故调查组要查清事故原因，查明事故性质和责任，不放过一丝疑点，不论涉及到谁都要一查到底，依法依规严肃追责，对涉及玩忽职守、失职渎职、违法违规的决不姑息，给社会一个负责任的交代。

8月12日，天津市滨海新区东疆保税区瑞海国际物流公司（下称瑞海物流）发生爆炸，截至目前已致114人遇难，仍有57人失联。

近年来，中央针对港口出台多项管理规定，但并未彻底解决部门职能交叉，属地管理权限不清、政企不分等问题，由此滋生出遇事撇清、互相扯皮等情况。

在天津港爆炸事件发生一周后，涉事各方不但未站出来各自承担相应责任，反而试图加以推诿。公众至今也难以厘清，在那些错综复杂的管理条线背后，到底谁需为瑞海物流的安全监管负责？

危险品审批责任人是谁？

事故发生5天后，国家安监总局在官方网站挂出一份交通部颁发的文件——2013年实施的《港口危险货物安全管理规定》。其中，明确规定危险货物的安全评价审批和监管，都由“各地的港口行政管理部门”负责，实行属地管理。天津市的港口行政管理部门，即为天津市交通运输委员会（下称天津市交通委）。

而交通部，对全国港口建设项目的安全条件审查工作也有指导、监督职责。

对此举，外界质疑安监总局有推卸事故监管责任之嫌。根据国家《安全生产法》，安监部门负责对行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，负责生产、经营项目的安全条件审查、审批及日常监管等。

而事实上，如果项目位于港口区域，对项目的安全条件审查则由安监部门交权给交通运输部门。这一行政职能变化的依据是国务院2011年颁发的《危险化学品安全管理条例》：新建、改建、扩建储存、装卸危险化学品的港口建设项目，由港口行政管理部门的规定进行安全条件审查。

《港口危险货物安全管理规定》亦进一步明确，港口所在地政府设置的港口行政管理部门，具体负责该港口的危险货物管理。

安监该不该负责？

那么，安监部门对此是否没有相关责任？《财经》采访到的安监专家表示，无论各部门的行政隶属关系如何，安监等政府部门对此次事故中危险化学品的安监，仍有不可推卸的责任。

因为尽管安全前期审查已交权，但法律规定安监部门依然需要对港口区域内的企业进行安全检查，并拥有执法权。

天津市安监局也的确在各港区设有专门的安全生产监督检查站。公开信息显示，2014年5月，天津港下属三个园区内成立了安监站。成立当日，天津市安监局负责人出席并为安监站授牌。天津市安监局官方对三个安监站的职能解释为：由政府安监部门和天津港集团共建安监站，安监站将采取安监部门统一管理、天津港集团派驻专人负责的形式，实现共管。

在天津港爆炸之前，安监部门是否独立或配合天津港对瑞海物流进行了常规检查，没有信息披露。

《财经》了解到，危险化学品经营许可证应由安监局颁发，但瑞海国际获得的证却是由天津市交通委许可。此举的依据是交通运输部2013年关于对港口管理的相关条例。这直接暴露出体制的割裂性。

在国家行政学院公共管理教研部教授宋世明看来，安监部门并不能依此理由就任由天津市交通委对危险品自行管理。“谁许可谁监管的逻辑是一个不合理的逻辑，法理上是自己的责任就应该负责监管到位。”

天津港集团是无辜的吗？

因发生爆炸的瑞海国际注册属地，在天津港东疆保税港区，于是天津港被推到了风口浪尖。

在8月19日上午召开的新闻发布会上，天津港集团公司总裁郑庆跃解释称，天津港港口顺海岸线一两百公里辖区内，分布着许多小区域，各小区域内有很多企业，其中包括天津港集团和发生爆炸事故的瑞海物流等。但瑞海物流是一家民营企业，天津港集团是市属国有企业，两者没有隶属关系，只是坐落在同一区域内。

天津港集团在2004年正式挂牌，此前的名称为天津市港务局。

此前一年，全国港口进行“政企分离”改革。天津市港务局的行政职能移交给天津市交通委；改制后的企业天津港集团归天津市国资委负责企业经营方面管理，上一级业务指导单位仍是天津市交通委。

天津市交通委下设港口处，负责港口区域相关规划、审批的行政职能，包括办理危险品经营许可证等。但天津政府部门一些人士表示，改革并不彻底，政企没有实现真正分离，“天津港集团虽然从交通委分离出来，实行属地管理，但当地政府的管辖权很难实施。”

因此，天津港集团被质疑为“独立王国”，港区内有独立、齐备的公安、消防等系统，且直接服从于港口集团的人事行政管理。

比如，天津港公安局，由天津市公安局和天津市交通委双重管理，后两者对前者负有业务指导责任，但天津港公安局拥有港口区域内的执法权，民警并不属于公务员编制，薪水由天津港集团发放。

天津港公安局消防支队，亦由天津港公安局组建，在编制上并不属于中国消防系统，消防员皆为合同工。

天津港集团与瑞海物流，并不是毫无关联的两家企业。据媒体公开报道，2013年，瑞海物流改建项目中，天津港集团规建部，是项目规划的批复单位之一。规建部是天津港集团的下属部门之一，主要负责天津港范围内的建设规划。瑞海物流的股东之一董社轩接受媒体采访时也称，办理项目的消防鉴定手续，是经过天津港的公安消防支队办理取得。

天津港集团下属的这两个部门，是上述两个手续具体的“行政办理部门”，还是作为办理程序中的承接者，转由上级各政府业务部门办理，需要解释。

天津市责任无法推卸？

据知情人透露，天津市交通委下设的港口处，承担港口管理的具体事务。天津市交通委属于天津市政府的组成部门，因此对爆炸事故天津市政府有不可推卸的责任。

政企改革之前，天津港原来是由交通部负责管理，经过属地化体制改革后，天津市政府成为主要的管理者，交通部则主要承担业务指导职责。

那么，该如何厘清业务主管部门与地方政府的权责关系？

中国行政体制改革研究会秘书长王满传解释，这与目前国内行政体制存在模糊界限有关。

王满传举例说，包括港口、铁路局、烟草、税务等十多个部门，都是国家垂直管理部门，都设有自己独立的行业系统。但开展业务时,又会因属地管理与地方政府产生很多交集，让地方政府参与协助管理。

“平时主要由行业系统内的监管部门负责，出事后地方政府也要担责，这就存在权与责划分不清的情况，导致多方监管难以兼顾。”国家行政学院公共管理教研部教授宋世明说，只有在监管权力上统一，才能在事后对相关责任进行清晰划分。

经过对天津港管理架构的分析可以看出，所涉各方管理者皆无法完全脱离干系，但最终的责任认定，尚待事故调查组的结论。