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红头文件里的治国“密码”:如何传达中央精神

2014-08-16 01:01:47 作者: 毛予菲 评论: 字体大小 T T T 扫描到手持设备

《环球人物》杂志近日采访清华大学政治学教授张小劲,向读者“科普”红头文件的起草、改革开放的“初稿”等历史。他说“现在的中国是文件治国。政令由文件推行,改革由文件推动,国家由文件治理。”正是出于这一点,中国基层政权(比如居委会、村委会)的一项重要工作职能,就是组织民众传达学习最新文件精神,基层的响应和贯彻也成为文件内容能否落实的关键。

以下为《红头文件里的治国密码》全文:

“中国政治文件很重要,很多关键决策的制定与贯彻落实都由文件推动。尤其红头文件,是观察和理解中国政治的绝好切口。”张小劲在接受环球人物杂志记者采访时,如此评价红头文件的重要性。

作为清华大学政治学教授,张小劲研究过不少国内外的政治文件。今年上半年,他又和同事景跃进一起牵头成立了《政治文件与文件政治》课题组。他说,希望人们能从中更好地理解我国政治发展的脉络。

1966年9月18日,中共中央、国务院下发的红头文件。

1966年9月18日,中共中央、国务院下发的红头文件。

1984年,中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》。

1984年,中共十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》。

红头文件的起草

什么是红头文件?张小劲随手从办公桌上拿起清华大学《暑假期间教室开放通知》,给 《环球人物》杂志记者讲解起来。“比如这个文件,抬头是红色的,右下角还配有清华大学行政部门的红色印章,这就是红头文件。”张小劲说,文件一旦加了“红头”,便有不容置疑的权威与合法性。特别是中共中央、国务院下发的文件,“红头”是标准配置。

不过,红头文件也有等级之分。张小劲说:“在我国,上至中共中央、国务院,下到省级党委、政府,以及最基层的乡镇和街道等,都有权发红头文件。但因签发部门的不同,这些文件的内容和作用,会有很大差别。文件内容也涉及政治、经济、文化、生活等多个方面。”而他所在课题组的研究对象,则是中共中央、国务院及其职能部门下发的,带有特定文号的,事关重大政治和发展建设等问题的文件。“这些文件都称为中央文件,关系到国家的大政方针,很有研究价值。”

张小劲一边讲着,一边从电脑里找出中央红头文件,给记者看。“这些重要的红头文件一般有两三万字,要经过预调研、主题调研、文本起草3个步骤,历时半年到一年才能完成。有些要配备专门的起草小组,由特定人员来起草,初稿完成后还要经过多次讨论、修改才能下发。相较而言,地方的红头文件起草过程要快很多,有的文件几天就能完成。有时,领导的讲话、会议纪要就是文件的底稿。”

中央下达的红头文件,下级办公室收到后要做一系列的登记:来文单位,文件字号,题目是什么,送给了谁,哪天接到的,什么时候送出的。有些政策性的文件,还要一层一层发下去。而红头文件的文号,则是从年初第一份开始依次排序的,比如北京市朝阳区发布的文件,就是京朝××号。

文件下发后,最重要的就是学习。这一点,对出生在50年代的张小劲来说,深有体会。上小学时,他正赶上“文革”。那时候,他就坐在机关门前的台阶上,听大喇叭里宣读文件。工作之后,开会学习文件也是常有的事。“一般上级文件来了,领导就会召集大家开个会,把文件念给大家听。这个过程叫传达文件,念文件的人也要忠实原稿,不能随便加话。”张小劲说。

“在研究中央红头文件起草、下发过程中,我们发现,这正好反映了中国政治生活的运作方式。” 张小劲说,中央起草文件,通过广泛调研汇集大量的意见上来,表现为一种自下而上的讨论。文件下发,正是政策自上而下的部署和贯彻落实。而每一个重要的红头文件也反映了这一时期的社会发展变化。

从信息传递到治国工具

红头文件与政治生活联系得如此紧密,还要从它的源头说起。

张小劲告诉记者,上世纪30年代,共产党在陕北建立革命根据地,党内大小事务都由文件规定和规范。那时,文件成为传递战略信息的方式。尤其在长期的地下斗争,惨烈残酷的环境下,党内的多项决策只能通过文件或是口头文件的形式传达到各分支。比较正式的一份红头文件是出现在1942年。当时在延安,无论是元老功臣,还是基层群众,都在学习由22份文件编纂而成的《整风文献》,整风运动在这份红头文件的指导下“火热”地开展起来。

“从延安时期开始,起草文件被认为是最核心的权力,毛主席也很重视。” 张小劲说。1945年4月20日,中共六届七中全会通过《关于若干历史问题的决议》。这份文件就是以毛泽东的草稿为基础完成的。“这份文件通过后,他在党内的绝对权威就树立起来了。”

毛主席不仅重视文件的起草工作,对文件制度的发展也有贡献。在机要室工作过的叶子龙曾回忆,一次,他误将一份主席还没审阅的文件,丢进了文件堆。主席要看时找不到,非常生气。后来他们就想了个办法:领导人审阅过的文件,就在自己的姓名处画圈,表示已阅。这样,就能把读过的文件与未读的文件区分开了。这一文件圈阅制度至今还在使用。

新中国成立后,随着共产党政权的巩固,文件也从最初的传递信息,发展为治国工具。之后的“三反”“五反”等运动就是以文件形式开始的。而声势浩大、影响深远的“文化大革命”,也是由一份红头文件作为开端。1966年8月8日,《中国共产党中央委员会关于无产阶级文化大革命的决定》审议通过。文件共有十六条,所以又被形象地称为“文革十六条”。文件开篇就表明“革命”决心:“当前开展的无产阶级文化大革命,是一场触及人们灵魂的大革命,是我国社会主义革命发展的一个更深入、更广阔的新阶段”。为配合学习宣传,《人民日报》、《解放军报》、《红旗》杂志等还刊发社论文章,“文革”迅速席卷全国。

据课题组的统计数据,“文革”初期,中央每年下发的红头文件就有上百个。张小劲说,那时的文件什么都管,事无巨细,比如《北京日报》编委会成立也要专门发文。

改革开放的“初稿”

在中国的历史进程中,有一份红头文件不得不提,这就是中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》。张小劲说:“改革开放这件大事,就是从这份红头文件开始的。”

1984年十二届三中全会,邓小平将红头文件正式推上改革开放的舞台。参与起草该文件的一名成员曾回忆,邓小平在谈到十二届三中全会中心议题时,激动地说:“最理想的方案是通过一个改革文件。十一届三中全会无论在政治上、经济上都起了很好的作用,这次三中全会能否搞一个改革文件?这个文件将对全党起巨大的鼓舞作用。就搞这个文件,别的就不搞了。”

在谈到这份重量级红头文件的起草时,张小劲说:“作为第一份标志着重大政策方针转变的政治文件,它的成型历经了很多磨难,非常不易。”当时,有不少人认为“计划经济”和“商品经济”是对立的,一位参与十二大报告起草的负责人还写信给相关部门:“绝不能把我们的经济概括成商品经济。”但这次就是要将“商品经济”写进中央的红头文件,成为改革纲领。

因为有不少人反对,文件最初的提纲仍是“计划经济为主,市场调节为辅”,时任中共中央总书记胡耀邦看到这个提纲后,很不满意,“根本就没有脱离原来的调子嘛”。他立即调整起草小组,并向经济专家征求意见,经过几个月的反复讨论,这份改革文件才通过。后来,邓小平在接见起草小组成员时说:“我的印象是写出了一个政治经济学初稿……这次经济体制改革的文件好,就是解释了什么是社会主义,有些是我们老祖宗没讲过的话,有些新话。我看,讲清楚了。”

张小劲说,“突破性的改革大多是由特定的红头文件启动,特别是历届三中全会的《决定》起了重要作用。”1993年,中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,成为社会主义市场经济体制第一个总体设计;2003年,中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,成为完善社会主义市场经济体制的完整纲领;2013年,中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,中央作出全面深化改革的重大战略部署。

从“市场”到“治理”

2013年4月24日,中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》起草小组第一次全体会议召开,习近平总书记担任组长,副组长是刘云山和张高丽。张小劲说:“党的最高领导人担任三中全会《决定》起草小组组长,这还是本世纪以来的头一次。”此前,习近平已经走进基层调研。2012年12月,党的十八大结束不到一个月,习近平就到深圳调研。他还向邓小平铜像敬献了花篮,向这位改革开放的总工程师致敬。

对于起草工作,习近平的要求很严格。当时,他给起草小组提出“三不写”:一般性的举措不写;重复性的举措不写;纯属发展性的举措不写。张小劲说:“这次文件不‘十全大补’,不面面俱到,以前文件中的空话套话少了,起草小组确实下了一番功夫。而且,对起草小组上报的每一稿,习总书记都会逐条、逐句、逐字,认真审阅,提出了许多重要修改意见。”

关于这份《决定》的内容,课题组也进行了认真的分析和统计。张小劲说:“在这份《决议》中,‘治理’一词成为亮点,共出现24次。以‘治理’作为关键词的段落,总字数为2037,约占全文的1/10,分布相当广泛,让人明显感觉到党中央的政策重心。”

张小劲说,从这些关键词的发展变化中,可以看出中国社会的发展方向。在1978年十一届三中全会的相关文件中,“发展”“改革”“经济”成为关键词;1993年十四届三中全会、2003年十六届三中全会相关文件中,“市场”一词最火,各出现22次和23次。“这种变化和党的政策制定,和我们的生活息息相关。改革开放初期,我们更注重市场体制的建立,一味追求经济发展。随之出现了各种社会问题,十八届三中全会强调国家的‘治理’,将社会、经济统筹起来发展。我想,在将来,‘国家—社会’‘政府—市场’的关系肯定会发生变化,国家‘治理’将成为新的发展方向。”

“章子不如条子”

“可以说,现在的中国是文件治国。政令由文件推行,改革由文件推动,国家由文件治理。”张小劲说,正是出于这一点,中国基层政权(比如居委会、村委会)的一项重要工作职能,就是组织民众传达学习最新文件精神,基层的响应和贯彻也成为文件内容能否落实的关键。

但文件在落实过程中,却出现了不少问题,文件学习甚至变成了一种形式。在张小劲看来,“以会议应付会议,以文件落实文件,这反映了我国文件落实的一个现状。” 他说,我们常常看到《关于××的通知》,以及《关于××通知的通知》的文件。十八大《决定》下发后一周,我国十多个省都发了相关的落实文件。看起来大家是争先恐后地学习,但很多都是走过场没有落到实处。习近平在中央党校开学典礼上的讲话《关键在于落实》中,曾引用一副对联:上联是“你开会我开会大家都开会”,下联是“你发文我发文大家都发文”,横批是“谁来落实”。强调的就是这个问题。

“不过,这并不是中国文件制度的问题。”张小劲认为,与英国、德国、意大利等议会制国家的法案相比,我国的文件制定实则更有效率。英、德等国的一部法案从起草到颁布要经过几年的时间,通过之后不会轻易改变。而我国政治文件的起草就快了很多,可以根据情况及时调整。并且,党内会对不合时宜的文件进行清理。去年年底,就有200多份文件被宣布失效,这在国外是很少见的。

在张小劲看来,红头文件的“快”正好与改革的“变”相适应。改革出现什么新情况,红头文件迅速做出调整。所以文件政治是必然的选择。但有一点需要注意,就是红头文件中的个人色彩。“红头文件有很大的灰色空间,特别是基层的政治文件。中国有一句俗语,章子不如条子,条子不如位子,我再加上一句‘位子不如面子’。现在一些文件明确规定了企事业机关招聘人员的基本条件,但领导批个条子,就随便把人塞进去了。再比如,大家都知道‘中央八项规定’,可强调了很多次,照样有人违反。这些都是中国文件政治面临的新挑战。”

责任编辑:沙枣花
来源: 环球人物
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时间:
2014年12月28日 ~2014年12月28日
地点:
北京市海淀区中科资源大厦南楼4层 水木汇咖啡馆